Pacta sunt servanda: los pactos deben cumplirse. Es quizás el principio más antiguo y más fundamental del derecho internacional. Está codificado en el artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969. Y sin embargo, los tratados se violan, se denuncian, se reinterpretan y se abandonan con una regularidad que desafía a quienes los estudian y frustra a quienes los negocian.
La distancia entre el principio y la práctica no es una anomalía del sistema. Es parte del sistema. Entender cómo funciona —por qué los estados en general cumplen los tratados, y cuándo y cómo dejan de cumplirlos— es entender uno de los mecanismos centrales del orden internacional.
Cómo se hace un tratado
La Convención de Viena regula el proceso. En términos generales: negociación entre las partes, adopción del texto, autenticación, firma (que generalmente no obliga de inmediato), ratificación por los procedimientos internos de cada estado, y entrada en vigor cuando se alcanza el número mínimo de ratificaciones establecido en el propio tratado.
Los tratados pueden ser bilaterales —entre dos estados— o multilaterales —entre muchos. Los multilaterales suelen tener organismos depositarios (frecuentemente el Secretario General de la ONU), procedimientos para reservas (declaraciones mediante las que un estado excluye o modifica la aplicación de ciertas cláusulas), y mecanismos de enmienda. La CONVEMAR, por ejemplo, tardó 16 años en entrar en vigor desde su adopción en 1982.
Cómo se rompe un tratado — legalmente
La Convención de Viena contempla varias causales de terminación o suspensión legítimas. La denuncia o retiro, si el tratado lo permite o si el derecho a denunciar puede inferirse de su naturaleza. El incumplimiento grave por otra parte, que puede autorizar a la parte perjudicada a suspender el tratado. La imposibilidad sobreviniente de cumplimiento. El cambio fundamental de circunstancias (rebus sic stantibus), que es la excepción más invocada y la más restrictiva en su interpretación.
El rebus sic stantibus merece atención. Permite a un estado alegar que las circunstancias que existían al momento de firmar un tratado han cambiado tan fundamentalmente que lo hacen inaplicable. La CIJ ha interpretado esta excepción de manera muy restrictiva: en el caso del Proyecto Gabčíkovo-Nagymaros (1997), Hungría invocó el cambio de circunstancias por el fin del comunismo y razones ambientales. La Corte rechazó el argumento. El estándar es deliberadamente alto para evitar que cualquier cambio político sirva de excusa para denunciar compromisos inconvenientes.
Los estados no cumplen los tratados solo porque están jurídicamente obligados a hacerlo. Los cumplen porque el costo de incumplirlos —en reputación, en reciprocidad, en acceso a mercados y alianzas— suele superar el costo de cumplirlos. Cuando esa ecuación cambia, el principio solo no es suficiente.
Cómo se rompe un tratado — ilegalmente
La forma más común de incumplimiento no es la denuncia formal sino la violación silenciosa: no implementar lo pactado, reinterpretar las obligaciones de manera conveniente, o simplemente ignorarlas sin consecuencias formales. Estados Unidos no ratificó la CONVEMAR pero aplica selectivamente sus disposiciones. Rusia afirmó que el Memorándum de Budapest de 1994 —por el que Ucrania cedió su arsenal nuclear a cambio de garantías de seguridad— no era un tratado jurídicamente vinculante. El resultado de esa interpretación fue la invasión de 2014 y 2022.
El Memorándum de Budapest es un caso de libro sobre la diferencia entre un tratado y un instrumento político. Los términos importan, pero también importa qué pasa cuando no hay un mecanismo de ejecución.
Por qué se cumplen la mayoría
A pesar de todo, la inmensa mayoría de los tratados se cumplen la inmensa mayoría del tiempo. Los estados pagan sus cuotas a los organismos internacionales, respetan las regulaciones aéreas, extraditan fugitivos, aplican los estándares comerciales acordados. No por altruismo, sino por interés: los estados que cumplen tienen más acceso a los mercados, más credibilidad en las negociaciones, más capacidad de construir alianzas.
El derecho internacional funciona mejor cuando alinea los incentivos de los estados con sus obligaciones. Cuando esa alineación falla —cuando un estado calcula que incumplir le cuesta menos que cumplir— el sistema muestra sus límites. Esos límites no son razón para descartar el sistema. Son razón para diseñar mejores mecanismos de cumplimiento, más incentivos compatibles con los intereses reales de los actores, y más claridad sobre qué ocurre cuando el principio más antiguo del derecho internacional no alcanza.
Los datos sobre número de tratados registrados en la ONU corresponden a la base de datos treaty.un.org. El caso Gabčíkovo-Nagymaros está disponible íntegramente en el sitio de la CIJ (icj-cij.org). Las referencias al Memorándum de Budapest son de dominio público y ampliamente documentadas.